淮河能源控股集团 李南南 王迪信 汤本双——《以全面预算管理为主线提高煤矿企业管理水平的应用实践》

 

 

该文荣获2025年中国煤炭经济研究优秀论文一等奖

 

 

摘要：目前，煤炭市场环境多变，煤炭价格不稳定，煤矿企业也遇到了越来越大的竞争压力。传统的财务预算已不能满足企业的管理需要。煤矿企业应将全面预算作为效率、效益双效提升的管理主线，激发提效活力，促进矿井高质量内涵式发展，提高煤矿企业管理水平，保障矿井年度预算目标的完成，为企业战略落地提供有效支撑。

关键词：煤矿企业 全面预算 管理水平

    随着社会经济的持续发展，煤矿企业在发展中面临的竞争越来越激烈，遇到的挑战越来越大。大多数煤矿企业都应用全面预算管理这一种方式进行全方位的管控，实现降本增效，提升效率、效益，提高煤矿企业管理水平。本文以淮河能源控股集团顾桥煤矿构建的全面预算管理为主线的经营管理体系，详细阐述了具体的内涵和主要做法。

一、煤矿企业全面预算管理主线的内涵

以全面预算管理为主线，服务党建，引领安全、生产、经营等工作，将全面预算管理与内部市场化建设、全面绩效管理、人力资源配置及职工薪酬分配有机融合，构建以全面预算为主线的矿井经营管理体系，建立并运行围绕“一个中心”、紧扣“两个目标”、运用“三大抓手”，以全面预算为管理主线的融合管控模式，如图1所示，顾桥矿构建了以全面预算为主线的融合管控模型，涵盖党建引领、安全发展、生产经营等多个维度，为企业战略落地提供有效支撑。围绕企业战略目标中心，以党的建设与家文化建设为引领，着力提升社会效应；以良好的社会效应促进企业职工获得感、荣誉感，进一步增强企业凝聚力。紧扣矿井生产效率、经营效益两个目标，将全面预算作为双效提升的管理主线，以内部市场化分配激发提效活力，以提升效率效益促进矿井高质量内涵式发展，以效率效益提升保障矿井年度预算目标的完成，为企业战略落地提供有效支撑。运用投资效果评价、机关效能考评、全面效绩管理三大抓手，增强管理内力，为矿井提高效率效益、提升社会效应提供全流程保障。

图1 顾桥矿融合管控模型图

二、煤矿企业全面预算管理主线主要做法

（一）坚持“全面预算”作为管理主线

1.操作步骤

（1）制定“整体精细、管控周密”的预算管理制度

为确保全面预算管理的有效性，围绕预算内容、编制原则、编制流程、执行控制、预算调整、考核分析等方面整体考虑、统筹谋划、系统设计，制定一套精细周密的全面预算管理制度。

（2）按照“先预后算、上下结合”的原则编制预算

为保障预算指标的科学合理，以矿井规划为出发点，在预算领导小组充分调研的基础上，从生产预算着手，每年10月份提前预编制次年预算指标，牵头科室汇总后结合矿井近年度各类指标数据计算修正，再反馈至各编制单位，沟通调整后报集团公司，待集团公司确定各类指标后，再分析、调整反馈至各编制部门进行分解，最终确定矿井年度全面预算[1]。

（3）突出“过程管控、及时纠偏”的预算执行管理

为保证各预算要素指标的按控制执行，从项目立项、生产计划编制、物资计划报批等方面入手，直至现场管理、结果分析、行为纠偏，建立预算执行过程管控机制。

（4）运用“结果考核、双向激励”的预算考核手段

为保护预算执行的严肃性以及执行单元的积极性，以绩效考核、工资分配为手段，对预算执行结果进行以正为主、正负结合的考核激励，奖优罚劣。

2.经验做法

（1）培育预算管理文化，营造预算管理环境

制度有效性依赖于组织文化的支撑，构建全员参与的预算管理文化是全面预算落地的前提。顾桥矿根据全面预算管理的性质，将其确定为“一把手”工程。矿主要领导“定盘子、重博弈、抓落实、化矛盾”；各专业口协同合作、上下多方配合，各专业、各层级相互影响、相互制约，在理解全面预算管理内涵的基础上，做到全员参与，放弃短期利益，着眼长远发展，确保预算管理举措被职工认同，为预算执行培育良好的文化环境。

（2）客观分析阶段层次，科学研判精准施策

科学规划矿井全面预算管理工作的进展，基于权变管理思想，根据组织对预算管理的接受程度划分五个阶段：抵制阶段、接受阶段、适应阶段、需要阶段、依靠阶段，根据不同阶段层次制定配套的决策、执行、考核、反馈、优化等动态调整策略，逐步消除预算管理阻力、提高全员按预算执行的意识。抵制阶段采取指标宽松、适度调整、负面约束、细节反馈、及时优化的管理策略消除抵制；接受阶段采取指标微收、个别调整、负面约束、过程反馈、定期优化的管理策略固化接受意识；适应阶段采取指标适度、特殊调整、正负激励、要项反馈、按流程优化的管理策略促进适应；需要阶段采取指标收缩、控制调整、双向激励、结果自主优化的管理策略提高其需要性；依靠阶段采取高目标引领、严控调整、正向激励为主、双向反馈、主动优化的管理策略加大其依靠性，最终达到各组织、岗位自觉主动地按照预算分解任务组织各项工作。

图2 从‘被动执行’到‘主动依靠’的演进路径

 

预算管理阶段	管理特征	激励策略	调整原则
抵制阶段	指标宽松、负面约束	细节反馈、及时优化	适度调整
接受阶段	指标微收、过程反馈	定期优化	个别调整
适应阶段	指标适度、正负激励	要项反馈	特殊调整
需要阶段	指标收缩、双向激励	结果自主优化	控制调整
依靠阶段	高目标引领、正向激励为主	双向反馈	严控调整

表1科学研判阶段特征和应对策略

（3）优化整合文件制度，建立经营管理体系

将全面预算与内部市场化建设、绩效考核有效深度融合，优化整合经营管理文件，编制下发经营管理办法，建立以全面预算、绩效管理、内部市场化为主要方法，其他经营管控措施为补充，主线清晰、主责明确、主业量化、深度融合的“五个一”经营管理体系，即“一个制度整合、一个系统运行、一条主线贯穿、一个整体推进、一个标准评价”。明确全面预算主线引领的核心地位，建立经营管控模型。

（4）结合矿井目标任务，科学确定预算指标

根据矿井3～5年规划、年度生产经营目标，在充分预分析采场条件、接替空间、系统状况、资源配置、市场变化等各类因素的基础上，按照“围绕核心、抓住主线、统筹规划、协同推进”的总体思路，开展各类指标预算工作（见图3）。围绕矿井核心主线，以工作面产出为单一产品实施单项工程管控，确保按期交面、适时回采，依据“一次成面、一次成巷”的原则，进行资源配置、服务配套，以“三个倒推”（以交面节点为目标倒推施工工期、以进尺效率为尺度倒推开窝拨门时间、以开窝拨门时间倒推前期准备）确定工期进度，以“四个及时”（瓦斯治理及时、系统建设及时、设备安装及时、物料配送及时）确保安全、质量与进度，以“五个匹配”（人员匹配、材料匹配、设备匹配、考核匹配、奖惩匹配）提供有效支撑。在科学研判分析全面预算管理阶段层次基础上，收集整合基础数据，逐步将全面预算由资金预算向项目预算科学过渡，材料投入、工程建设、设备购置等预算指标的确定均建立在库存台账、规程措施、客观需求、发展规划以及历史数据的基础之上，以具体项目确定预算资金、实施节点、责任分工。解决投资预算“人为需求”大于“可控资源”的问题。首先从解决“人为需求”大于“实际需求”的问题入手：根据生产实际需要和上级明文要求，排定年度工程项目及设备需求；根据设备存量状态及接替时序，摸排设备购置需求；按照论证不充分不予列入初级投资预算的原则，对每项需投资的工程项目和每台需购置的设备进行详细必要论证。其次是解决“初步实际需求”大于“可控投资资源”的问题：建立矿主要领导为首、各专业领导参与的投资预算管理机制，负责必要性论证的最终审核、投资预算资金的分专业切块、初步过审投资项目切块预算内压控等工作。

图3 五步闭环编制法：预编—反馈—修正—分解—确认

（5）严肃预算指标调整，严防预算运行偏差

丰富预算编制群体，按照“预算相关人员均需参与预算编制”的原则，建立分管领导参与并负责、职能科室收集需求和核算数据、基层指标责任单位提供需求并参与校验的预算编制工作机制。因资源的有限性导致预算指标的取舍需达成共识，建立预算指标的共同审核、讨论机制；编审双方自我不可调和问题应升级裁定，各自举证论述后最终达成共识（或裁定），已经达成共识（或裁定）的指标，必须严格执行。严格落实“无特殊情况预算编制不全面不予调整补充”的预算执行制度；预留部分预算指标空间，但空间应严格限制，原则上不应超出该要素预算总额的5%。同时应建立并运行严肃的预算调整机制，完善预算调整的请示、批示、决策及考核流程，原则上应按照“谁动议或谁承接，谁负责解决预算资金问题”，应在本单元要素预算指标内自我调控，非必要不予使用预留预算；充分维护既定预算的权威性，对预算执行情况进行正向激励为主、负向激励约束预算调整变动为辅的绩效考核[2]。

（6）以内部市场化为手段，保障预算目标的完成

把内部市场化作为矿井年度预算目标落地的重要保障。持续完善以“全面预算引领、绩效考核驱动，核心市场管控、次级市场放权、界面外市场充分竞争”为原则的内部市场化运行管理模式，根据科学的预算指标优化人员配置、劳动及可控成本定额，确定二级市场人工单价及可控成本核算标准，在明确内部市场化建设目标的前提下，尊重次级市场的管理实际，给予其充分的自主管理权限。最终依靠市场化分配机制，引导各单位完成预算生产任务及预算成本要素控制目标。

（7）以绩效管理为驱动，促进预算指标的落地

厘清组织绩效、岗位绩效、经营绩效三者之间的关系，围绕党建、安全、生产、经营四大板块，以全面预算为主线，根据业务性质细化组织单元，矿根据全面预算指标确定二级组织关键业绩指标及量化考核标准，二级单位结合关键业绩指标以班队为组织自主确定其各类组织考核指标，最终确定各岗位绩效考核标准。建立经营绩效考核、组织绩效管理、岗位绩效管理与月度工资分配的联动机制，最终构建以岗位绩效推动组织绩效、以组织绩效推动矿井经营绩效的绩效管理体系，从而驱动全面预算指标任务的完成。

（二）围绕“一个中心”提升社会效应

围绕企业战略目标中心，以党的建设与家文化建设为引领，着力提升社会效应，回馈服务社会，通过提高企业商誉，赢得良好的发展环境；强化自身建设，创造舒适环保、安全高效、和谐稳定的工作生活环境，为建设“绿色、清洁、和谐、美丽、安全、高效、智慧、低碳”新时代现代新型能源集团开展各项工作，不断提升企业职工获得感、荣誉感，进一步增强企业凝聚力。

1.党的建设引领方向，作风保障夯实基础

以高质量党建引领高质量发展方向，以“三大考核”强化各级党组织党建工作。实行正负面清单制考核，重点考核各党支部党的政治建设、思想文化建设、组织建设、人才队伍建设、作风建设、纪律建设及反腐败斗争、群团、培训、信访、稳定、保密、综治工作和党建工作责任制等方面工作完成情况。以作风保障弘扬企业精神，认真践行“做好‘五个带头’当表率，坚守‘八个始终牢记’不忘本”要求，做到行而有矩守底线、廉而有为作表率，守正创新、奋楫笃行，旗帜鲜明反对作风问题“二十五种情形”，为取得良好效应夯实管理基础。

2.从严管理强战斗力，真诚关爱增凝聚力

强化从严管理，进一步提升队伍战斗力，为高效率、高质量完成工作任务奠定基础。严要求提高做事标准，对安全、生产、经营、环保、作风、稳定等各项工作设定严格标准；严防范化解干事风险，组织研判安全经营等各类风险，制定切实可行的防范措施；严管控落实防范措施，全流程闭环管控，确保管控措施做细做实；严问责倒逼主动尽责，明确责任精准问责，促使干部职工各尽其责形成强大战斗力。深化扩展家文化建设，坚持民生为重，弘扬“勤俭、循理、顺和，尚德、尚孝、尚书”的家文化理念。想职工之所想，急职工之所急，继续为职工办好10件实事，通过真诚关爱增强全矿凝聚力，为取得良好效应夯实群众基础；秉持地企一家人的理念，积极主动与地方政府交流合作，营造良好的地矿关系，为矿井健康可持续发展创造和谐稳定基础。

（三）紧扣“两个目标”提高发展质量

紧扣矿井生产效率、经营效益两个目标，建立矿井经营管控模型（见图4）。将全面预算作为双效提升的管理主线，以内部市场化分配激发提效活力，以提升效率效益促进矿井高质量内涵式发展，以效率效益提升保障矿井年度预算目标 的完成，为企业战略落地提供有效支撑。

图4 顾桥矿经营管控体系模型图

1.科学运用全面预算，合理优化资源配置

充分收集不同条件下工作面回采、煤岩巷掘进、巷道维修、钻孔进尺、安装拆除等生产工作效率及材料设备需求，作为生产预算编制依据。围绕矿井采场接替情况及年度经营目标，确定产量、进尺、巷修、安拆等生产任务；根据生产任务及工作效率科学计算劳动用工、材料费用、设备投入等资源需求；结合矿井现有资源情况，按照“盘活存量、控制增量”的原则，合理优化资源配置。

2.系统调整结算模式，充分激发市场活力

充分发挥收入分配对双效提升的激励作用，将工资考核结算作为调动职工积极性的第一手段。以回采、进尺为主线结合年度生产预算、工资分配预算、职责界面确定各级市场人工单价核算标准，建立各级市场量价结算机制，打破传统的按资历、按岗位结算模式，打破平均主义分配机制，建立基于产出与绩效的差异化激励体系，依靠市场化分配机制，充分激发市场活力、提高岗位劳动效率，引导各单位完成预算生产任务目标。

3.强化预算执行管控，超前财务数据预警

按照全面预算指标编制月度生产计划，因生产条件变化导致月度计划任务与预算指标存在差额的，差额部分滚动至下月计划，且月度计划误差不得超过既定预算±10%或季度误差不得超过±5%。按照“先预后支、无预不支”的准则进行投资及成本费用预算管控，原则上预算执行偏差不超过±10%。预算指标一经确定，原则上不予调整，如遇特殊事项，对预算执行造成重大影响的（对预算影响程度超过±10%），必须按流程申请调整，经经营管理领导小组会议批准后方可执行。根据预算分解指标对材料费、修理费、电费、四项费用、投资额度等成本及投资完成情况进行动态超预警，根据预警及时完成预算要素执行情况分析，同时制定纠偏措施，对纠偏措施落实不到位，造成预算执行偏差的单位或个人进行考核通报。

4.前移煤质管理关口，全程量化成本管控

强化常规煤质“控灰降水”等管理手段的同时，前移煤质管理关口，动态监管回采巷道层位布置，适应地质条件的同时，尽最大可能提高资源回收率、减少回采破矸量；根据回采工作面地质预报，在满足当期产量的同时，合理调控各工作面回采进度，避免展期多面同时过地质异常区以及各槽别比例失衡。科学合理制定成本定额，由资金定额向数量定额转变，消除价格波动等因素造成的定额误差，从预算、计划源头抓成本管控，以生产预算定成本预算，以月度生产计划定成本计划，推行物资全生命周期量化管理，强化回收周转复用，建立物资管理台账，做到有旧不购新，切实降低生产成本。

（四）运用“三大抓手”提增管理内力

运用投资效果评价、机关效能考评、全面效绩管理三大抓手，增强管理内力，为矿井提高效率效益、提升社会效应提供全流程保障。以效果评价确保投资科学高效，保障效率效益提升的可持续性；以效能考评促进机关部门监管服务质量，助力矿井效率效益提升；以全面效绩管理驱动各层级积极完成绩效任务，实现矿井全面预算目标。

1.严格项目立项审批，严肃项目投资决策

对项目的预期效果进行充分论证，用安全效益、经济效益及社会效应证明项目实施的必要性。在年度投资预算编制前，计划纳入年度投资预算的所有项目必须提前编制项目可行性报告，充分论证实施的必要性，结合年度投资预算总额，最终确定年度投资项目预算。在项目投资决策前，严格项目建议书、初步设计编审，经矿长办公会集体决策后立项并按规定向集团公司报备、报批。

2.加强项目过程控制，落实项目评价机制

按照“早决策、早实施、早受益”、“安快好省”的原则开展项目过程管控工作。对照年度投资预算分解目标，加强项目设计、招投标、合同、施工、验收、结算及项目后评价等全过程控制与管理。从设计源头进行科学、有效的控制，杜绝项目投资决策失误；重视工程招投标、合同签订、施工组织等实施过程管理，及时发现问题、解决问题，杜绝管理失控，减少工程施工安全、延期、质量及合同争议等问题，确保工程施工安全，按期、按质、按量完工。严格落实项目后评价管理机制，对项目施效果较好的项目，给予推广表彰；对项目实施管理较差的项目，总结经验教训、有效整改，进行批评问责。

3.推行数字化协同办公，提高机关服务质量

深入落实“四个替代”中“数字化替代跑腿”的要求，充分开发运用综合信息化系统及协同办公平台等网络工具的数字化功能，大力推行无 纸化、网络化、数字化线上办公，节约基层时间，减少基层跑腿，同时对机关部门处理基层请示报告的时效性、主动性、彻底性进行统计反馈考核，进一步提高机关服务质量。打破机关本位壁垒，以矿井工作目标为导向，促进党建、安全、生产、经营等业务深入融合，统筹协同调度各类资源配置，集成统一优化各类管理制度，避免管理内耗，提升机关服务效果。

4.实行关键业绩考评，强化要项调研督办

根据全面预算指标及部门职责，合理设置各部门关键业绩指标，针对业绩指标完成情况，组织机关部门月度组织绩效考核，考核结果与部门月度工资全额挂钩，月度组织绩效结果作为年度组织测评依据，通过双向激励提高机关效能。进一步做实要项工作调研督办之风，明确调研是督办落实的前提，以问题为导向，通过调研广泛听取各层声音、通过调研了解事物全景面貌、通过调研充分沟通达成共识。分层级开展要项工作督办工作，制定要项工作清单，明确事项、标准、节点、责任单位及督办部门，责任单位定期反馈落实进度及遇到的问题，督办部门负责跟踪核实进度、协助解决问题、按期考核落实情况，最终形成闭环销号。

5.预算承接企业战略，效绩驱动目标实现

预算目标以企业战略为出发点，作为企业发展战略的分解和体现，有效保证企业战略目标的具体落实。根据企业战略，围绕党建、安全、生产、经营四大板块，科学确定矿井年度全面预算指标，按照职责分工闭合分解预算指标，形成部门经营绩效考核指标和组织绩效关键业绩指标，结合个人业务分工确定岗位绩效考核指标，运用绩效考核与组织及个人月度工资联动机制，激励各组织、各岗位完成绩效业绩，以绩效管理驱动全面预算指标的实现，保障企业战略的落地。

6.及时反馈绩效结果，精准培训提升绩效

运用信息化平台及时向各级组织及岗位全面反馈经营绩效、组织绩效、岗位绩效考核过程及结果，促进双方对评估周期内的绩效进行有益的沟通和交流，肯定已经取得的成绩的同时，围绕存在的不足制定改进措施。针对党建、安全、生产、经营各板块绩效管理中亟需提升的问题，按照“干什么、学什么”“缺什么、补什么”的原则，“量体裁衣”开展精准培训，对培训结果坚持动态考核、过程管控、及时指导纠偏，实行每周典型剖析、月度督导通报、季度考核落实、半年专题研究、年度评选表彰。努力做到“以培促学、以学促用、以用促改”，最终实现绩效提升[3]。

三、结语

综上所述，顾桥煤矿的实践表明，全面预算管理的成功实施不仅依赖制度设计，更需文化培育、阶段推进与多维抓手协同。其‘预算—市场—绩效’三位一体的管理模式，为同类煤炭企业提供了可复制、可推广的经营管理范式。

 

 

 

参考文献：

[1]张静茹. 全面预算管理在现代企业成本控制中的应用研究[J]. 企业改革与管理, 2025, (06): 121-123.

[2]胡志明.煤炭企业全面预算管理体系的构建路径探析[J].商讯,2021(19):99-101.

[3]苏红刚.煤矿企业全面预算管理中的问题及对策[J].大众投资指南,2023(19):158-160.