中煤矿建集团徐锐 苏世祥——《煤炭行业政策引领分析》

摘 要：在“十四五”规划中明确了通过持续地推进煤炭资源供给侧的产业改革，提高国内煤炭资源开发与供给的平衡，优化产业布局。文章浅析了煤炭行业的地位、回顾了中国煤炭政策发展、中国现阶段煤炭行业所面临的挑战以及煤炭能源体制改革方向，并指出推进煤炭产业转型升级，促进煤炭行业健康发展迫在眉睫，关乎人类命运共同发展的重要举措，推动煤炭产业优化升级必须依靠政府的“管力”和“推力”，建立和规范煤炭市场体系和煤炭市场竞争秩序，实现煤炭企业有效竞争。

关键词：煤炭政策；煤炭能源体制改革；人类命运共同发展；规范煤炭市场体系

一、煤炭行业的地位

1、煤炭在能源消费中占主导地位；

煤炭在我国较长时间内始终会保持着煤炭在能源生产和消费中占主导地位，我国能源特点就是“富煤、贫油、少气”，目前我国的煤炭储备量是全球第一位，达到了16666亿吨，我国也是当今世界上最大的煤炭生产国家之一，同时是最大的煤炭消费国，是我国主要能源和重要原料，在一次性能源生产和消费构成中煤炭始终是占比大50%以上，据有关数据显示我国电力燃料的76%、钢铁能源的70%、民用燃料的80%、化工燃料的60%均来源至于煤炭，煤炭行业已经成为国民经济发展的支柱产业，煤炭在现阶段我国能源消费中具有不可替代的地位［１］；

随着中国经济的高速发展，能源保障供应能力成为了首要关键，中国的工业化、城市化、全球化和市场化使中国的经济飞速发展。只有充足的能源供应才能支撑经济高速发展。而煤炭在中国既有储量优势又有成本优势且分布广泛，与水能、风能、核能等清洁可再生能源相比，煤炭开采容易且技术应用成熟，但是我国能源供应格局受到能源的储量、生产和消费结构影响，因此在未来相当长的时间内以煤炭为主的能源供应格局不会改变，煤炭在未来很长一段时间内依然会将作为我国的主导能源。［2］；随着工业化的高速发展的同时，对能源的需要量也日益剧增，近年来，国家加强和改善宏观调控，在控制高耗能产业快速增长，抑制不合理的能源需求的同时，坚决关闭了不合法和不具备安全生产条件的小煤矿，推进煤炭资源整合，清理在建项目，控制超能力生产，较好的抑制了煤炭固定资产投资和生产总量的过快增长，根据《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》的明确规定，到“十四五”期间末，全国煤矿数量保持在4000处以内，其中建成煤矿智能化采掘工作面1000处以上，通过持续地推进煤炭资源供给侧的产业改革，提高国内煤炭资源开发与供给的平衡，优化产业布局。煤炭不仅在我国能源上具有重要的战略地位，同时国家也出台了一系列的相关政策，指明了煤炭工业发展的方向；

2、政策引领煤炭行业长期健康、可持续发展。

煤炭作为传统能源，是我国能源消费结构中不可替代的部分。随着能源结构转型需求愈发凸显，我国顶层设计中煤炭行业发展的指导方向亦转向清洁化和智能化。我国“九五”规划，提出重点加速晋陕蒙三大煤矿资源强省的开发工作;“十五”规划提出提高优质煤的比重;“十一五”规划，提出煤炭清洁生产和利用;“十二五”规划，要求发展大型煤炭企业集团;“十三五”和“十四五”从区域协调方面对煤炭行业的发展做出了相关规划。

2021年6月，煤炭工业协会发布《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》，配套颁布《煤炭工业“十四五”标准化发展指导意见》、《煤炭工业“十四五”地质勘查指导意见》、《煤炭工业“十四五”基本建设的指导意见》等13个文件明确了我国煤炭行业逐渐向节能、绿色、智能化发展。例如在“十四五”规划中明确了“到“十四五”末，国内煤炭产量控制在42亿吨左右，年均消费增长1%左右”这充分的表明了煤炭在较长时间能仍然会占据消费能源的主要地位，是其它能源所无法替代的，同时也表明了国家层面也在通过政策文件稳步的推进国家能源结构的转型。［3］《国家“十四五”规划和2035年远景目标》中清晰的指出要推动煤炭生产向资源富集地区集中，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系；建设含火电的新疆、黄河几字弯和河西走廊清洁能源基础，扎实推进能源黄河流域生态保护和高质量发展，合理控制煤炭开发强度，推进能源资源一体化开发利用，加强矿山生态修复；推动煤炭等化石能源清洁高效利用，推进钢铁、石化、建材等行业绿化改造；实施能源资源安全战略，实现煤炭供应安全兜底，加强煤炭储备能力建设。从《国家“十四五”规划和2035年远景目标》的规划中我们深知国家积极通过相关政策的制定，来积极引领煤炭行业向节能、绿色发展。通过相关煤炭政策的制定，一方面，淘汰过剩产能，加强煤炭储备能力建设；另一方面，注重生态修复，推动清洁能源的利用以及矿山修复，走可持续发展之路。

在日新月异的今天，煤炭行业虽然现在占据主导地位，但是能源结构也在悄然发生变化，对于煤炭行业而言，其发展首先受限于石油、天然气等现有已大规模开发利用或者风能、水能、太阳能等新能源、可再生能源技术的发展和价格水平；其次能源消耗密集型产业对于煤炭的需求，是制约煤炭行业发展的又一重要因素，因此更加清洁高效的利用煤炭资源成为煤炭行业发展的掣肘因素，在全社会加强环境治理的大背景下现在尤其应得到政策制定者的关注。相关煤炭政策的制定对煤炭行业的发展有着至关重要的作用，制定和实施的过程中对行业的发展也具有重要的指导作用。只有完善的煤炭政策才能引领煤炭行业长期健康、可持续发展。

2.       回顾煤炭行业发展的历史政策

我国是世界上发现、开采和利用煤炭最早的国家。我国煤炭产业发展演化是随着我国经济社会发展:尤其是在工业、军事发展需求不断增长的情况下，逐渐发展起来的，同时，为规范煤炭产业发展，逐渐从各类政府文件、规章、规程、制度等综合形成了比较系统的煤炭产业。从1986年3月19日颁布的《中华人民共和国矿产资源法》到2008年4月1日颁布的《中华人民共和国节约能源法》等法律规章制度确定了中国已经建立了一宪法为基础，由矿产资源法、相关法律法规和相关政策等构成了现有煤炭行业以及矿产资源的法律体系。这些法律法规等相关政策的出台为煤炭行业的发展指明了方向和标准，与世界主要产煤国家相比，我国煤炭产业政策历经了比较漫长的发展过程。回顾新中国成立以来，我国煤炭产业发展，按政策演化特点大致可以划分为4个阶段。第一个阶段:新中国成立至改革开放前(1949-1978年)，从煤炭工业全面恢复发展、“大跃进”、“十年动乱”、到改革开放前的动荡发展阶段。在这一时期煤炭行业以“全面恢复为主，部分新建则以东北为重点”的政策方针，为改变落后的生产工艺、采煤方法和煤矿安全对煤炭生产的制约，通过发布《关于在全国煤矿全面推行新的采煤方法的决定》等一系列政策，鼓励在国营煤矿中推行生产方法改革，使全国煤炭生产能力快速得到提升。但随着“十年动乱”的动荡发展阶段的到来，产业政策的特点转变为：以阶级斗争为纲，政治挂率，国家对煤炭企业实行车间式管理，产业发展与政治运动交织，产量大起大落，大规模调整产业布局，煤炭产业呈现了动荡起伏发展形势。第二阶段: 1978年至1992年转轨发展阶段。这一时期，煤炭部先后通过了《煤炭工业技术政策》、《矿务局总工程师责任制》、《煤矿生产技术管理基础工作的若干规定》，《关于加强乡镇煤矿安全工作的规定》、《关于加快发展煤矿采掘机械化工作面的若干意见》、《综合机械化采煤工作管理办法》等相关政策。使乡镇煤矿在政策支持下得到了快速发展，随着改革开放政策实施，为促进乡镇企业发展，取消了煤炭销售区域限制，并开始了煤炭定价改革，也正因这一政策的影响，使国有重点煤矿的价格低于煤炭生产成本，重点煤矿处于长期的亏损状况；第三个阶段: 1993-2001年， 煤炭市场化培育和发展阶段。这一时期，随着我国市场化改革逐步推进，国家对煤矿逐步由车间式管理向企业管理方向转变，煤炭企业逐渐拥有了更多的自主经营权；为促进煤炭行业健康发展，1996年8月29日，通过了《中华人民共和国煤炭法》，并于1996年12月1日起实施。《煤炭法》共8章187款，内容涉及煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护和监督检查等内容，这是一部系统地提出促进煤炭工业健康发展的法律，在相关法律政策支持于保驾护航下煤炭行业亏损状况逐渐出现好转，但仍然处于亏损状态。第四个阶段: 2002年以后， 煤炭产业政策变化快、变化大，煤炭产业进入超常规快速发展发展阶段。2002年以后，随着我国经济的快速发展，煤炭需求大幅增加，能源出现全面紧张局面。这一时期，伴随着改革的大浪潮，为确保国家能源安全，国务院发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，并研究制定《能源法》， 修订《煤炭法》， 《煤炭产业发展政策》正式发布实施。近几年，在《若干意见》的指导下，相关配套政策措施陆续出台，加强了煤炭资源管理，推动煤炭行业健康快速转型，推进煤炭资源整合，培育了多个大型煤炭企业集团，煤炭产业得到了快速发展，煤炭产量大幅增加，大型煤炭企业集团快速发展壮大，煤炭生产力水平快速提升，煤炭经济运行质量稳步提高，煤炭行业实现了全行业亏损转为全行业盈利，煤炭经济结构调整取得了较大进展，煤矿安全形势逐年稳步好转，重特大煤矿事故频繁发生的势头得到了抑制。煤炭工业开始步入了一个新的发展阶段，新型煤炭工业体系的发展理念逐步形成。［4］

3.       煤炭行业所面临的严峻挑战

中国能源在本世纪第一个十年保障了能源供应，支撑了经济高速的发展。但这种经济发展模式是高投入、高消耗、高排放、低效率、低产出，油漆是煤炭行业，且已无以为继。中国正面临着诸多的挑战，转变经济结构，转变增长模式、继续深化改革，走可持续发展的道路是必然的选择。

1、       积极应对全球变暖，走可持续发展道路

据有关数据显示，2011年中国的碳排放量达到了77亿吨，占据了世界总排放量的22%左右，如果不采取有效措施，只注重经济发展，其后果不堪设想，届时中国所面临的气候压力将越来越大，然而碳排放的主要来源就是煤炭行业。随着经济的发展，煤炭作为能源的支柱，中国自 2009 年变成煤炭净进口国，短短几年煤炭进口量在2011年就达到1.67 亿吨，增长迅速。在相当长时间内对煤炭的需求不会减少，到 2050 年前，煤的利用在总能耗中仍占有显著的比重，约为35%左右。故推进煤炭产业转型升级，促进煤炭行业健康发展迫在眉睫，关乎人类命运共同发展的重要举措。

2、       控制煤炭消耗总量是必然之趋势

中国对煤炭的消费利用是爱恨交加。中国的煤炭可采储量占全世界的 14% ，而煤炭产量却占到全世界产量的近一半。煤炭的获取难度较低，保障能力强等特点，对经济的发展起到了重要的作用。但是，煤炭在开采、运输、转换和燃烧的过程中，对环境、生态、公众健康造成很大的影响和威胁，CO2排放的主要来源也是煤炭。［5］如果不对煤炭行业加以限制，我们的子孙后代将很难以看到绿水青山。故对煤炭实行总量控制是一个有效的措施手段且势在必行。实现煤炭总量控制目标需要至上而下和至下而上的多层次努力才能奏效。促进煤炭行业相关政策标准的制定实施和落实，提高煤炭开发和利用技术，提升煤炭的洁净化和高效利用是一种行之有效的方式。中国实施多年的节能和提高能效的政策和激励措施是煤炭总量控制的基石。低碳绿色的经济必须要有清洁低碳的能源供应结构与之相匹配。煤炭总量控制是兼顾供需双方的要求。［6］

四、煤炭能源发展需要制度指明道路

煤炭能源发展的方向是什么？这是一个必须明确的问题。煤炭行业发展的方向必定是公众绿色的、可持续的、高效能的。煤炭行业的改革目标是：环境保护、低碳发展、总量控制、市场导向。煤炭的开采必须做到有依据可行，有规范可遵循，必须严格做到保护环境，不能以牺牲环境来发展经济，加大加快煤炭技术研发，对煤炭行业实行优胜劣汰制度，做到“能者上，平者让，庸者下”，让煤炭行业始终保持着竞争态势。事务是在不断变化着的，要向让煤炭行业向良好方向发展，国家作为强有力的抓手，就必须紧跟时代步伐，相关部门必须制定出具有可行性的方针策略，建立和规范煤炭市场体系和煤炭市场竞争秩序，实现煤炭企业有效竞争。完善的市场体系和规范的市场竞争秩序，有利于打破区域封锁、市场分割和各种不合理的进入和退出壁垒，最大程度上实现资源在各地区、部门和产业间的合理流动，促进存量资产的优化配置，依靠政府的“管力”和“推力”使煤炭生产结构逐步优化，进一步实现煤炭产业的集中和规模化发展，重视煤炭采选行业的绿色化应用技术，同时国家“十四五”规划中已经明确提出，要推动绿色发展，研精毕智预测未来向煤炭清洁利用化将会成为行业发展的必然趋势。

参考文献：

［1］国家发展和改革委员会.煤炭工业发展“十二五”规划［Ｒ］－2012．

［2］孟岩．我国煤炭市场运行机制与政府调控政策研究 ［Ｄ］．长春：吉林大学.2017.

［3］国家发展和改革委员会.煤炭工业发展“十四五”规划［Ｒ］－2021．

［4］孙春升. 西安科技大学 能源学院 ，陕西 西安 710000.基于语义分析的我国煤炭行业政策趋势研究.2018

［5］中国能源和碳排放研究课题组.2050 中国能源和碳排放报

告[R].科学出版社,2009.

［6］林明彻，李晶晶，杨富强（美国自然资源保护委员会（NRDC）北京代表处，北京 100020）.中国可持续能源政策分析.2012